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【国际移民研究】全球化时代国际劳务移民治理析论
2020年09月03日15:50  来源:中国侨联

一、全球劳务移民的现状与趋势

(一)全球化与国际移民新趋向

全球化的一个重要方面就是跨国人口迁移日益频繁,国际移民数量快速持续增长。21世纪的头十年,全球移民人口增长速度相较20世纪后十年增长两倍。联合国数据显示,2019年,全球国际移民人口存量已达2.72亿,创下历史新高。国际移民占全球人口总数的3.5% 。移民工人约占全球移民总数的三分之二,国际劳务移民在全球化时代也将呈现新变化、新特点,面临新挑战。

(二)全球劳务移民的特点与趋势

按照国际劳工组织的定义,移民工人(migrant workers)是指在当前居住国处于就业、失业或寻求工作状态的所有国际移民。全球劳务移民的驱动力源于移民来源国与接收国之间就业机会和收入水平的巨大差异。

总体来看,当前全球劳务移民在数量、分布、职业、流向等方面都呈现出以下新的特点和变化。一是流动日趋频繁,移民工人数量不断增长;二是性别与年龄分布不均衡;三是移民工人地区分布与接收国收入水平相关;四是临时劳务移民(特别是低技能工人)的数量超过永久劳务移民;五是移民工人主要集中于低工资、低技能和低价值的部门或行业;六是移民工人地区分布较为集中,北美、欧洲和阿拉伯国家占据六成。

新世纪以来,全球劳务移民领域出现的一些新趋向值得重视,如移民来源国与接收国界限不再清晰、传统的移民工人类型划分日益模糊、当前移民实践相较于传统实践愈加多元。

二、国家层面:双边安排与劳务移民的国家治理

(一)双边劳务安排的历史与现状

在通过国内法律政策框架处理劳务移民问题的同时,国家间就劳务移民政策及移民工人权利等方面展开积极有效的对话、磋商和谈判更为必要。双边劳务安排(bilateral labour arrangements, BLAs)作为国家间协商的结果,可以有效弥补单边立法的不足,能够体现双方需求与合作愿望,成为推进国家层面劳务移民治理的重要路径和有益实践。随着各国政府在相关领域合作渐趋紧密,双边协议、谅解备忘录这两种形式逐渐成为双边劳务安排的主要类型。双边劳务安排的有效性,取决于相关国家移民治理体系是否健全,以及国际劳工标准与各国劳动规章对移民工人权益的保护力度。

(二)国家层面劳务移民治理的现状与不足

在现实中,由于缺乏国际移民治理的基本制度和规制,许多国家仍主要通过单方面或双边途径来解决移民问题。移民来源国与接收国、移民接收国之间因国内经济社会环境不同而在移民政策方面存在一定差异,这既是客观现实,也是未来需要改进的方向。

在国家层面劳务移民治理实践中,部分移民接收国内部移民与反移民的矛盾给有关国家劳务移民机制建设及政策实践带来挑战。各国政府应通过建立劳务移民的法律框架、国家间协议,参与多边体系有关移民治理的合作等途径,对移民工人的权益加以维护,进一步磋商协调推进国家间合作,以强化全球劳务移民治理实践。

三、区域层面:区域合作与劳务移民的区域治理

(一)区域一体化进程与劳务移民治理模式

国际劳务移民的区域治理进程分为两大部分:一是通过欧盟、东盟这类正式的区域性组织参与协调区域内国家间的协商、谈判与合作;二是通过非正式区域磋商机制(RCP)推动区域内有关移民问题的对话与交流。在区域性国际组织推动下,区域性多边劳务协定成为这一层面劳务移民治理的重要内容,主要分为专门性的区域性多边劳务协定和区域一体化协议中有关劳务合作的规定。当前,不同洲际的区域性国际组织采取的劳务移民治理模式不同。

(二)区域层面劳务移民治理的进展与问题

区域性国际组织,尤其是区域经济共同体一直是移民治理的重要参与者,在区域和次区域一体化进程中着眼于整体性移民政策的制定和实施。目前仍有相当多的国家主要通过单方面或双边方式处理劳务移民问题,较少采用区域协定这一类方式。同时,由于区域和次区域国际组织在组织规模和运作层面上的多样性,以及治理机制和核心资源上的差异性,区域层面劳务移民治理在有效协调和治理效力方面存在不足。当前区域或次区域层面的劳务移民治理实践已经取得很大进展,但仍有改进空间。

四、全球层面:国际规制与劳务移民的全球治理

(一)国际劳工组织:劳工立法和“劳务移民多边框架”

国际劳工组织的各项公约订立了国际社会公认的劳工标准,这些与包括移民工人在内的所有工人都密切相关,在促进劳务移民利益最大化、风险最小化方面发挥了重要作用。该组织致力于推动提升多边体系方面的工作,通过构建治理框架来发挥作用,以真正体现对劳工群体权利和利益的尊重。该组织在推进劳务移民治理、移民工人权利保护、扩大国际合作等方面积极参与,为全球劳务移民问题的解决做出了重要贡献。

(二)联合国:移民工人权利保护的法律与行动

作为迄今最全面的保护移民工人权利的国际条约,《保护所有移民工人及其家庭成员权利国际公约》旨在防止并消除在移民过程各阶段对所有移民工人及其家庭成员的剥削行为,为各国相关法律和司法、行政程序订立标准,在确定移民工人权利及确保其得到保护和尊重方面谱写了新篇章。

经过不断努力,全球有关包括劳务移民在内的政府间合作机制取得了很大进步,正积极推动各成员国就移民问题达成共识,以务实态度处理可能争议。同时,非约束性、非正式机制也为相关国家与利益相关者提供了交流经验信息、共同解决劳务移民问题的机会。

(三)全球层面劳务移民治理的局限与挑战

一是劳务移民立法批准率较低。出于对国内移民及劳务政策的不同考虑,许多成员国缺乏参与全球移民治理进程的内在驱动力。二是劳务移民法律政策效力不足。当前,国际社会已通过一项国际劳务移民的综合规范框架,这些法律政策在实用性和执行力方面存在差异。三是全球移民治理机制有待健全。从全球层面来看,国际社会并没有形成统一的全球移民治理框架和制度性规范。

五、国际劳务移民治理的未来趋向

劳务移民已成为国际移民政治与政策全球对话中的一项核心议题。全球劳务移民政策的制定需要国际社会深入思考、积极参与、综合施策,并将其与其他发展战略目标建立密切关联,以助力全球可持续发展目标的实施。针对当前多边体系下的劳务移民治理实践,以及不同机构、组织之间面临的协调与整合问题,应注意发挥联合国及国际劳工组织的关键角色与协调作用,加快建立有效的全球劳务移民治理体系,以提升集体应对能力,并为实现各方互惠多赢创造条件。同时,应重视社会伙伴及其他非政府组织在劳务移民治理的作用。未来,如何从国家、区域以及全球层面推动合理、有序的劳务移民实践,维护移民工人正当权益,促进各利益攸关方的合作多赢,是衡量劳务移民治理有效性的重要指标。

(作者路阳,华侨大学国际关系学院/ 华侨华人研究院副教授,硕士生导师,政治学博士。本文摘编自《华侨华人历史研究》2020年第2期)

(责编:闫枫、邱王紫藤)