德国总理默克尔与法国总统奥朗德8月24日在德国首都柏林举行会晤，就当前愈演愈烈的非法移民危机进行磋商，以便向欧盟施压促各成员国团结起来并加快行动步伐。然而分析认为，鉴于欧盟多层治理结构主要依赖各成员国的共识，而这种共识因彼此立场不同又难以达成，因此未来一段时间，成员国被迫采取单边或者双边行动将是一种现实的政策选择。

“欧洲正面临二战以来最严重的移民危机”

“脱掉背心扔向空中，双手攥拳猛烈挥舞，最后高举胜利手势。一名叙利亚男子迫不及待地从希腊海军的救生艇纵身跳下，兴奋地边走边庆祝自己成功抵达欧洲大陆。”这是欧洲新闻电视台近日报道非法移民如潮涌入欧洲的一个现场画面。报道称，在8月10日至16日短短一周之内，就有2.1万名非法移民登陆希腊海岸，其中主要是躲避战乱的叙利亚、伊拉克和阿富汗难民。

由于希腊、意大利和马耳他这3个南欧国家的一些岛屿距离地中海东岸和南岸很近，所以来自西亚北非等战乱地区的难民便取道地中海非法移民欧洲。国际移民组织日前发布的最新数字显示，今年已有23.7万名非法移民横渡地中海进入欧洲，超过去年总和。据欧洲国际边界管理署称，今年1月至7月，约34万移民来到欧洲，远高于去年同一时期的12万人。今年5月，到达欧洲的非法移民刷新历史纪录，7月更是暴涨，逾10万名非法移民进入欧盟国家境内，是去年7月的3倍。分析认为，未来一段时间，随着西亚北非局势日益动荡，非法移民涌向欧洲的势头会更加猛烈。

“欧洲正面临二战以来最严重的移民危机。”欧盟移民和内政委员德米提斯· 阿兰姆普洛斯日前忧心忡忡地表示。默克尔本月16日也警告说，移民问题将成为欧盟的严峻挑战，其严重程度甚至超过希腊债务危机。欧盟权威民调机构“欧洲晴雨表”最近的一份调查报告显示，非法移民问题历史性地跃居欧洲人最担忧问题排行榜榜首。

“移民潮把欧盟冲成几大阵营”

“虽然移民危机已经引起欧洲政治家和民众的普遍担忧，但欧盟各成员国对如何应对这一危机尚未达成共识，纷纷相互指责，推卸责任。”欧盟知名智库欧洲改革中心移民问题专家嘎米诺·马丁内兹在接受本报记者采访时说，英国指责法国没有负起监管非法移民的责任，致使大量非法移民通过连接两国的海底隧道偷渡至英国，法国则批评意大利和希腊放任难民在欧洲流窜，意大利和希腊又把矛头对准西欧和北欧富裕国家，不满它们袖手旁观。

根据现行的欧盟关于难民管理的《都柏林协定》相关规定，难民事务首先应由难民的第一入境国负责处理。第一入境国是欧盟难民治理的第一责任人，负责难民的救援、接待、注册、审核发放到欧盟其他国家所需文件以及遣返等工作。作为非法移民涌入欧洲的主要门户，意大利和希腊自身经济形势尚不见好转，特别是希腊深陷债务危机而自顾不暇，根本没有能力对汹涌而至的非法移民给予及时的救援和安置。这样的结果就是，大量难民在欧洲海岸国家“抢滩”成功之后，便在边界开放的欧盟国家内四处流窜。

在反恐、应对气候变化等跨国界、泛欧盟问题上，欧盟所有成员国都需要公平参与。但在非法移民治理问题上，欧盟成员国很难一起共同应对，反而相互推诿，致使问题越来越棘手。欧盟的三大支柱机构欧盟委员会、欧洲议会和欧洲理事会多次召开会议，甚至召开特别峰会专门讨论，建议提了一箩筐，但成员国自行其是、相互扯皮的局面并没有明显改变。美国华尔街日报近日发表的一篇题为“移民危机把欧盟撕成东西两半”的文章称，对于欧盟委员会想给成员国强制摊派难民安置指标的提议，欧盟东部和西部的成员国分歧严重，难以弥合。“移民潮把欧盟冲成几大阵营，内部裂痕清晰可见”。

通过“共识”治理的欧盟常常很无力

英国政治专栏作家珍妮特·戴利日前在英国每日电讯报网站发表题为“如果不能解决移民危机，欧盟还有何用？”的文章称，欧盟应对难民危机的软弱无力，把大量难民推到国际人口黑市上，从而使欧洲的非法移民几乎处于失控边缘。欧盟存在的价值就是要抱团应对共同威胁，合力解决成员国独力难支的问题，“如果在移民危机面前热衷于开开会，而不是展现领导力和行动力，还要欧盟干什么？”

今年以来，欧洲乃至国际上对于欧盟在应对移民危机上的“不作为”批评声不少。有分析认为，欧盟不是不想作为，而是难有作为。长期致力于欧盟治理研究的德国知名政治学教授贝亚特·科勒—科赫在其著述中指出，欧盟作为一个多层面和多舞台体系的特殊结构，不是通过权威机构的表决来进行控制，而是通过一种十分艰难的共识来管理。这种治理体系可以倾听各方声音，有利于做出更加公平合理的决定，但对于扩容后的欧盟来说，由于其成员国历史文化差异明显，政治经济发展水平也不平衡，要取得共识更加艰难，因此这种治理体系往往很无力。

就困扰两国的非法移民偷渡问题争吵了一段时间之后，英法两国于8月20日签署联合声明，宣布了一系列新措施：在法国加莱成立一个由两国警方合作管理的联合指挥控制中心，及时向两国内政部报告任务执行情况；法国增加在英法海底隧道的警察数量；英国在隧道入口处增建栅栏、监控设备等，英国政府将为此在两年内拨款1000万欧元。

“正是欧盟多边协商治理的低效，欧盟成员国才不得不采取单边或者双边行动。这种应对之道在未来很长时间或会成为常态。”布鲁塞尔一家关注移民政策的非政府组织工作人员托马斯·哈德利斯顿对本报记者说。

（来源：作者任彦，《人民日报》2015年8月24日，http://world.people.com.cn/n/2015/0824/c1002-27504223.html）