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“一带一路”在南亚的构建与挑战

时间:2018年05月16日 11:09来源:察哈尔学会

一、“一带一路”在南亚

 

讲“一带一路”在南亚,当然要从“南亚”概念说起。“南亚”从地理学上讲,涉及7个国家,即印度、巴基斯坦、孟加拉、斯里兰卡、尼泊尔、不丹、马尔代夫。但我们从地缘战略角度考虑问题,根据周边外交的实际需要进行研讨,“南亚”就超出了地理学范畴,应该加上缅甸,加上阿富汗,也有人主张把伊朗加进去。所以,讨论南亚问题,至少阿富汗和缅甸应当成为我们关注的一个重点。


南亚地区有6个国家与我们接壤,共同边界6千多公里,其中最长的是中缅边界,2千多公里。最短的是中阿边界,不到100公里。高度重视南亚问题,应当是新时代中国特色大国外交的一个重要环节。


实际上,我们从来也没有轻视过南亚。新中国成立刚成立时,南亚地区的缅甸、印度、尼泊尔、阿富汗和我国关系都很好。和平共处五项原则,就是中印缅共同提出的。60年代初,我们与缅甸、阿富汗、尼泊尔、巴基斯坦解决了历史遗留的边界问题,但与印度、不丹两国的问题一直没有解决,与印度还发生了较大规模的边境战争。巴基斯坦当时比较反共,与我们的政治关系远不如现在这样。它还参加了美国拼凑的巴格达条约组织,后来该组织垮掉了。到60年代中后期,国内外形势和我们的内外政策有了重大变化,首先是中苏两国闹翻了。由于印度与苏联关系很好,我们因“反修”斗争需要,与印度关系持续恶化。中国与缅甸的关系后来也严重失和。文革期间,缅甸境内出现大规模排华浪潮,《人民日报》有篇文章,大标题就是《打倒缅甸的蒋介石—奈温》。中缅关系出现那么大问题,缅方有问题,我们方面确实也有责任。再加上我们公开支持东南亚、南亚各国共产党搞武装斗争,严重介入许多国家内部事务,导致我国周边环境的西南方向格外复杂,中国与印度的关系过度紧张。


70年代初,中美关系迅速改善,中国与美国联手反对苏联的霸权主义。那时美国与巴基斯坦关系非常好,我们自然而然地拉紧了与巴基斯坦的关系纽带。南亚地区形成了以中美巴为一方,以苏印为一方的战略对峙格局。但不是我们不重视南亚,我们一直想在这方面有所突破。文革后,我们开始全面调整对外战略,同时也调整了周边政策。第一个做法就是停止支持各国共产党的武装斗争,但这个过程很缓慢,一直到80年代末才最终解决。缅共的德钦巴登顶等人,最后撤到中国怡养天年。这些人心灰意冷,认为几十年革命搞成这样,就是因为中国不支持他们了。我们没办法再支持他们!我们改革开放后,要全面理顺国家间的关系。改善周边环境是我们的战略需要,周边外交必须服务于国家现代化发展,必须服务于和平发展的时代主题。这是大战略。那时候,我们的调整是有效果的,跟缅甸中央政权的关系,得到较好的发展,与北方“民地武”的关系虽然很纠结,不能完全支持它们,但也没有完全抛弃。他们通过与中国企业做生意,保住了最基本的生存条件。所以,中缅关系虽然很复杂,但总体上是不断改善的。同孟加拉国的关系也有大幅度改善。我们与孟加拉国的矛盾,主要不是因为我们支持其反政府武装,那个问题不突出。中孟之间的主要问题是,孟加拉国独立之初,我们动用安理会常任理事国的否决权,否定孟加拉加入联合国。孟加拉国认为这是“不光彩的”,一个发展中大国否决了一个发展中国家参加联合国的权利。


由于中苏中印以及中美和美巴之间复杂而微妙的利害关系,中国与巴基斯坦的“友谊”在70年代有了跨越式发展。特别是苏联入侵阿富汗之后,中美巴战略同盟关系进一步强化。中巴两国成了“全天候”朋友,成了所谓的“铁哥们”,即大家所说的“巴铁”。现在看,中巴“铁哥们”关系有利有弊。其中最大的问题是,巴基斯坦在经济上安全上对我国形成严重依赖,我们与南亚最大邻国印度调整关系受到严重阻碍,执行符合自身利益的新南亚政策受到严重制约。


进入新世纪前后,中国和印度的关系已有所改善,中国接受印度兼并锡金的事实,起了一定作用。印度方面这时也需要调整战略,因为苏联已不复存在。以印苏结盟为基础的传统对外战略,对印度来说已经是负资产。印度也需要改变它的外交思维,包括对华政策。在这种形势下,中国的总理、国家主席相继访问了印度,印度领导人也来到了中国,双方的政治接触,特别是领导人的高层对话,在推动两国关系改善、共同参与地区事务方面发挥了重要作用。


但是,中印两国的边境问题依然解决不了。这并不是中方没有诚意,而是根本谈不出什么名堂。在领土问题上,要我们做出妥协很困难,印度政府受到的牵制和制约也很大,没有退让的余地。这是历史性纠结,很难迅速化解。也正是由于中印关系无法取得根本性突破,这些年中巴关系走得更近了。因为印巴关系是死结,我们想利用印巴矛盾来打中印关系这张牌。社会上有这样的强烈意愿。这是一个非常复杂的局面。


近些年来,我们还是在调整南亚政策,包括对印政策。不是说没有一点调整,调整的成效也还是有的。我们和南亚国家的经贸总额,2007年是500多亿美元,去年统计,10年间增长1倍,超过1000亿美元。今年1—10月份,已经有1200多亿了,有望比去年增长13%。我们在这些国家的投资,包括印度,存量也在增加,好像到了108亿美元。还有一个更大的成就,这就是企业“走出去”,走进了南亚。修路、造桥、干工程。南亚目前已经是我们最大的海外工程承包市场,承包合同总额去年年底统计是2000多亿美元,完成的合同额是1900多亿美元。这个大市场我们是不能丢的,所以,我们还是很看好南亚的,但南亚也确实有些问题。由于历史原因,南亚各国相互间关系过于复杂,制约了我们的主动性和积极性。


现在,我们正想办法扩大与南亚联盟的合作。这个联盟原有7个国家,后来增加到8个。印度是绝对的老大。对我们来说,南亚联盟呈现半开放状况,它并没有完全排斥我们。印度对我们的介入也是半推半就。完全排斥,做不到,完全接纳,又承受不了。所以,作为观察员参加南亚联盟,我们早于其他域外国家。大概是2005年,中国与日本最先成为南亚联盟观察员。美国、欧盟、韩国是2006年进入的。还有的国家是2007年进入的。所以,在南亚联盟中,我们也是要有所作为的,只是作为不大而已。因为这个联盟本身就没有搞出太大名堂,远不像东盟区域合作那么好。这是一个客观原因。


二、“一带一路”的南亚战略

 

(一)要制定并不断完善既顺应时代潮流又符合我国自身利益的南亚战略


总体上讲,我们对南亚事务的参与度不是很高,最初我们也不太积极,有时参会就去一个大使,顶多去个副外长。在南亚地区参与解决贫困问题,参与农业合作,搞旅游,搞交通设施,我们做了不少事情,也做了很多民生项目。所我所知,我们在缅甸搞“阳光工程”,为普遍民众治疗白内障。不光在北部民族地区,而是在整个缅甸。投入还是挺大的。我们的这些善举,对方可能不大乐意宣传,不过当地人还是知道的。这说明我们中国人不是自私的,不是为谋私利而进入这些国家的。过去我们的宣传也有问题,比如大讲特讲“资源换项目”,我给你做个项目,你用资源来偿还。后来发现这样不行。“资源”是涉及国家主权和安全,是最敏感的一根神经,不能随便这样讲。昨天有人建议,我们在国外可以采取这种方式:我给你做项目,你把矿山给我;或者我帮你开发资源,你用土地搞50年或80年抵押;或者我给你修条路,这路权就归我了。想得太简单了。


由于资源问题太敏感,现在我们已经改变策略,避免造成中国人到世界各地“掠夺资源”之类的不良影响。现在来看,我们跟南亚国家的关系还是在稳步推进。我们是有战略思维的。但是不是形成了一个完整的南亚战略,这不好说,我们的全球战略到底是什么,是不是已经非常完备?也不好说。我们已经有了一套新概念,譬如新型国际关系,譬如均衡稳定的大国关系,譬如睦邻友好的周边关系,譬如建立开放型世界经济,譬如实行可持续安全观,譬如打造命运共同体,等等。但是,要制定一套完整的、系统的、经得起时间和实践检验的国际战略和地区战略,还要做许多工作。有人总是喜欢批评我们的外交部门,批评某些职能机构,批评驻外使馆和外交官们,似乎他们什么都没干。这完全不符合事实。我当过大使,在外事部门工作多年。据我所知,我国对外政策的制定和调整,事无巨细,各职能部门事先总要经过充分论证,总要沟通并听取各方面意见和建议。


(二)处理周边事务既要避免“国强必霸”的老路也要警惕“未强先霸”的歪路


当前,国际大环境和周边小环境变幻莫测。我们在外交领域面临的问题很多很新也很难。其中最大的问题,就是外部世界与我们的政治互信不是很高,务实合作推进得不够理想。处理南亚问题,如何处理整个外交事务一样,我们要深刻领会习总书记的思想,即坚决摒弃“国强必霸”的思维,坚决不走历史上教训深重的老路。与此同时,我们还要特别警惕“未强先霸”的思维,努力走上这条歪路。目前世界上有些人热血喷张,借助极端民族主义哗众取宠,很容易把将强未强的国家推向 “未强先霸”的歪路。


在南亚地区建立和发展既顺应时代潮流,又符合自身利益的新型关系,说起来容易,做起来很难。这需要我们对每个国家的价值和意义进行重新评估,对中国与它们的关系重新梳理,重新权衡。必要时,要做到利弊得失重新考虑,轻重缓急重新安排。特别是对中巴关系,是不是要摒弃70—80年代形成的“铁哥们”关系。如果巴基斯坦时时处处依赖我们,世世代代指望我们,有什么困难都要我们帮忙解决,有什么问题都要我们顶着,那是不是成了我们负资产?在南亚地区,要随着形势的发展变化,特别是力量对比关系和地缘战略格局的变化,及时梳理我们各个国家的关系,准确评价我们与各国相互关系的性质和前景。


(三)要坚持睦邻友好、合作发展、共同繁荣、普遍安全的周边外交理念


在周边问题上,我国政府早有一套成熟的政策,标准说法就是与邻为善、与邻为伴、睦邻安邻富邻。习总书记近年来又提出了“亲诚惠容”的新理念,很有感召力,很有时代感。我们学术界对外交流不一定简单重复这些政策和概念,我们可以用不同声音、不同表达方式,阐述我们的基本立场和原则,但睦邻友好、和平共处、互学互鉴、共同进步、合作共赢等基本主张,还是要坚持,还是要倡导。不能因为世界上存在“森林法则”,我们就放弃道义制高点。这是我们国家政权属性决定的,也是我们的根本利益所在。我们不能让国际社会,特别是周边国家认为,中国人说一套,做一大套。也不能让外部世界感到我们不搞共同安全,只搞自身安全;不搞普惠繁荣,只搞一花独放;不搞可持续发展,只搞一锤子买卖,不顾长远利益,只搞急功近利。  


(四)“一带一路”建设是中国与南亚构建命运共同体的切实可行之路


我们要认真研究,“一带一路”建设在南亚地区的推进方式,不能简单照搬其他地区的做法。特别是印度这样的地区大国对我们疑虑重重,我们不一定时时处处都用“一带一路”这个概念。我们要因时而宜、因地制宜、因国制宜。在目前“孟中印缅经济走廊”建设推而不动的情况下,使用“一带一路”的概念要适度而谨慎。可否使用“喜马拉雅经济带”这样的新概念?可否提议共建“环喜马拉雅山经济圈”?这样的提法,或许可以把印度和尼泊尔都调动起来。要有新思想、新概念、新口号,要努力在经济合作、在共同发展问题上增强对南亚国家的吸引力和凝聚力。


这里还涉及“中巴经济走廊”问题,我认为没必要把这个美好愿景过渡政治化,也不宜称其为“一带一路”旗舰项目。更不要把我们在南亚国家参与港口建设,与所谓“马六甲困境”挂起钩来,甚至称作所谓中国海军的“印度洋珍珠链”。要防止把我们同印度的边界纷争搞成全面的陆上对抗,进而导致海上对抗。海洋权益之争将来或许不可避免,但要防止海陆两方面对抗和冲突提前出现。


“一带一路”建设,要有多种选择,多种方式。基础设施建设、民生工程建设,安全机制建设,都要有迎新和突破。在南亚地区推进“一带一路”建设,不能只讲经济利益,还要考虑政治安全,考虑合作伙伴国的需要。当然也不能因为政治安全和对方需要,而不考虑我们的经济利益,最后背上永久性包袱。高铁类项目,技术含量大,质量要求高,投入无止境,日后技术改造与升级是个大问题。我们做的重大项目,绝不能成为吞食我们的“无底洞”。“走出去”的企业,包括地方政府,目前有很大的冲劲,但要注意政治风险、经济风险、社会风险、环境风险、技术风险、安全风险。所以,“一带一路”在南亚的推进,总体上是要循序渐进,要遵循规律,讲求实际,注重效果。


三、反思中积极建设“一带一路”

 

 “一带一路”建设从整体上说,确实是处在发展过程之中。如何在南亚地区建设“一带一路”,如何在全球范围内推进“一带一路”建设,不能说我们已经完全想清楚了。这是一个认识、实践、再认识、再实践、不断进取、没有止境的过程。所以我认为,有些概念可以变通,有些路径可以重新探索。比如有人提议建设喜马拉雅命运共同体、环喜马拉雅经济合作带,认为如果能把尼泊尔和印度的想法、诉求和建议考虑进来,可能会被更好地接受。还有一些想法,也可再斟酌。例如,把正在设想中的中缅经济走廊延伸到阿富汗,然后与中国—中亚经济走廊相衔接,是不是有点过急?在中亚地区共建丝绸之路经济带,中亚国家之间还缺少必要的共同意志,更不要说共同行动!还有一个问题,那就是陆上丝绸之带和海上丝绸之路建设,是同等着力,两地并重?还是顺其自然,各显神通?


另外,建设经济走廊,我们有些构想是相互重叠和彼此交叉的。例如,现在提出的中缅经济走廊,和以前设计的中国—中南半岛经济走廊计划是否重复?中国—中亚—西亚经济走廊计划,和新亚欧大陆桥经济带是否重复?现在看,很多问题,包括目标设计,我们还没有完全考虑清楚。中国—中亚—西亚经济走廊,这个目标太大了。西亚地区目前烽火连天,应当集中力量建设中国—中亚经济走廊,即中国—中亚经济带。有些概念太大,需要在实践中加以具体化、细微化。


推动“一带一路”建设,当然要考虑经济效益。我不赞成所谓“重大项目不以经济利益为考量”的观点。如果“一带一路”项目最后做成巨大包袱和财政黑洞,那历史是不会原谅我们的。我们既要考虑政治意愿,又要考虑安全需求,既要考虑局部利益,还要考虑整体利益,这一切怎么结合?说起来容易,做起来很难,必须权衡各种利害关系。有些项目接过来容易,维持到底很难。我们要在莫斯科和喀山之间修高铁,俄罗斯人提醒我们,那是个绝对赔钱的项目。普京总统也反复表态,铁路你们可以来修,但俄罗斯在项目融资问题上绝对不提供主权担保。


总之,建设“一带一路”,涉及很多法律问题,涉及国家主权问题,所以,我们还是要继续探讨,还要保持冷静和清醒。把问题想得多一些,困难想得大一些,我们的回旋余地自然也就会充裕一些。

(作者:于洪君,察哈尔学会首席研究员、中联部原副部长、中国人民争取和平与裁军协会副会长)