習近平總書記指出：“制定中長期規劃指導經濟社會發展，是我們黨治國理政的一種重要方式。”國家發展規劃是將黨的主張轉化為國家意志、將戰略願景轉化為全社會共同行動的重要途徑，更是中國特色社會主義制度優勢的集中體現。十四屆全國人大四次會議審議通過《中華人民共和國國家發展規劃法》（以下簡稱“國家發展規劃法”），是黨和國家政治生活中的一件大事，對於更好發揮國家發展規劃戰略導向作用、推動高質量發展具有重要裡程碑意義。在基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期和“十五五”開局之年，制定出台國家發展規劃法，對國家發展規劃工作應當堅持的指導思想和原則理念予以明確，對國家發展規劃的編制、審查和批准、實施及其監督等具體程序作出全面系統規定，將以法律的穩定性應對外部環境的不確定性，為在法治軌道上科學編制和有效實施國家發展規劃、接續奮斗實現全面建成社會主義現代化強國宏偉目標提供有力制度保障。
制定出台國家發展規劃法是國家治理現代化的迫切要求
習近平總書記指出：“隨著時代發展和改革推進，國家治理現代化對科學完備的法律規范體系的要求越來越迫切。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持全面依法治國，將經濟社會發展全面納入法治軌道，經濟社會各領域法治化建設蹄疾步穩。國家發展規劃法的制定出台，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了更加完善的制度保障，對於夯實中國式現代化的法治根基具有深遠意義。
法治中國建設的重要體現。習近平總書記指出：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”新時代以來，在黨中央領導下，我們編纂民法典、修改立法法、制定實施長江保護法、出台民營經濟促進法等，法治中國建設取得突破性進展、歷史性成就，法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用日益凸顯。國家發展規劃法的制定出台，是對長期以來特別是新時代以來國家發展規劃工作成功經驗的總結與提煉，將多年來行之有效的做法確立為法律制度規范，為更好發揮國家發展規劃的戰略導向作用提供有力法治保障，有利於新形勢下提升國家規劃體系整體效能。這標志著國家發展規劃工作邁入法治化新階段，不僅完善了中國特色社會主義法律體系，更充分彰顯了我們黨依法治國、依法執政的堅定決心。
完善社會主義市場經濟體制的客觀需要。習近平總書記強調：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟”。處理好政府和市場關系，是經濟體制改革的核心問題。在百年變局加速演進、地緣政治風險持續上升、世界經濟頻繁波動的大背景下，經營主體最期盼的是預期穩定。國家發展規劃法以憲法為依據，規范國家發展規劃制定、保障國家發展規劃實施，賦予國家戰略意圖以法律的權威性、嚴肅性、確定性，能夠有效避免政策朝令夕改，為經營主體提供公平透明、可預期的政策環境。國家發展規劃法明確界定政府在規劃編制實施中的權責邊界，實質上是為公權力劃定“紅線”，為市場配置資源留出充分空間。這既是對有效市場的法治護航，也是對有為政府的法治規范，對於穩定宏觀經濟大盤、激發經營主體活力、穩定全社會預期具有不可替代的“壓艙石”作用。
提升宏觀經濟治理能力的必然要求。習近平總書記指出：“健全宏觀經濟治理體系，發揮國家發展規劃的戰略導向作用”。制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。制度競爭在很大程度上體現為戰略規劃能力的競爭，國家發展規劃法為將中國特色社會主義制度優勢更好轉化為治理效能提供重要法律支撐。從法理邏輯上看，國家發展規劃法通過嚴密的法律規范，推動形成定位准確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系，可以保証國家戰略目標的部署和落實不因行政層級而遞減、不因地方利益博弈而走樣，不隨意更改也不折騰﹔從治理效能上看，國家發展規劃法通過法定程序將國家意志貫穿於經濟社會發展全過程，健全宏觀經濟治理體系，促進財政、貨幣、產業、區域等各類政策高效協同。這種基於法治的高效能治理，將極大提升國家動員各類資源、應對風險挑戰的戰略能力，為我國在激烈的國際競爭中贏得主動提供堅實法治支撐。
深刻把握國家發展規劃法的基本精神
國家發展規劃法的制定，始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實習近平經濟思想和習近平法治思想，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神。深刻理解和把握這一法律的基本精神、基本內容、基本要求，關鍵在於深入理解和把握這一法律是如何通過法定程序確保黨的主張和國家戰略意圖落地生根的。
突出堅持黨的全面領導。習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆四中全會精神專題研討班開班式上，系統總結我們黨在制定和實施五年規劃的長期實踐中創造積累的豐富經驗，其中第一條就是堅持黨中央集中統一領導。從我國發展國民經濟的第一個五年計劃至第十五個五年規劃，每一次都是在黨中央領導下制定、實施並完成的。正是因為始終堅持黨的領導，我國才能在幾十年間保持戰略定力、接續奮斗，創造了經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡。國家發展規劃法在“總則”中明確：“國家發展規劃工作堅持中國共產黨的領導，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央決策部署”。這一總體要求並非抽象的政治口號，而是內嵌於具體的法律要求中。國家發展規劃根據黨中央關於制定國民經濟和社會發展五年規劃的建議和決策部署，由國務院組織編制﹔國家發展規劃草案按照規定程序報請黨中央、國務院審議，之后由國務院按照法律規定程序提請全國人民代表大會審查和批准。這就從法律上理順了黨的主張向國家意志轉化的邏輯，充分彰顯了黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，保証了規劃工作始終沿著正確政治方向前進，實現了堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。
確立國家發展規劃的統領地位。針對過去規劃體系中存在的種類繁雜、定位模糊等問題，國家發展規劃法確立了國家發展規劃的統領地位，優化並完善了國家規劃體系，這是一大亮點。這一法律明確國家建立健全以國家發展規劃為統領，以國土空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家和地方規劃共同組成的國家規劃體系，蘊含著深刻的系統論思想。其中，國家發展規劃解決“干什麼、何時干”的戰略目標與戰略導向問題，發揮“總指揮棒”作用﹔國土空間規劃解決“在哪干”的空間布局問題，發揮因地制宜指導作用﹔專項規劃和區域規劃解決“怎麼干”的具體路徑問題，發揮分類施策作用。對於地方，這一法律要求省、自治區、直轄市國民經濟和社會發展五年規劃綱要草案應當與國家發展規劃相銜接，既確保國家戰略的落實落地，又防止規劃內容“上下一般粗”，鼓勵結合自身比較優勢，在國家戰略的大棋局中找准地方發展的特色定位。
明確科學編制規劃的重要原則。規劃的關鍵在於科學，權威性源於法治。國家發展規劃法在規劃編制的原則與程序等方面明確了嚴格的“硬約束”，規定應當遵循自然規律、經濟規律和社會發展規律，並堅持國內和國際相統籌、目標導向和問題導向相結合、中長期目標和短期目標相貫通、全面規劃和突出重點相協調、戰略性和操作性相統一。這一法律堅持全過程人民民主的理念，將公眾參與、專家論証、智庫等的輔助支持確立為法定程序，要求開展前期研究並加強多角度論証和多方案比選，通過互聯網等途徑向社會公開征集意見建議，真正做到“開門編規劃”，把頂層設計和問計於民統一起來。在具體規劃編制中，為防止“拍腦袋”決策和“政績工程”，編制國家發展規劃應當統籌考慮要素支撐條件、資源環境承載能力、財政承受能力和重大風險防范等因素。按照要求，任何規劃目標的設定都必須建立在嚴謹的財政評估和風險研判基礎之上，也就是要回答好“發展基礎行不行”“條件夠不夠”“錢從哪裡來”“風險怎麼控”等一系列重大現實問題。這些規定標志著國家發展規劃編制更加制度化、規范化，有利於確保經濟社會發展主要目標和指標、重大戰略任務、重大政策舉措、重大工程項目等，都經得起實踐、人民、歷史檢驗。
強化發展規劃的審查批准和對發展規劃實施的監督。國家發展規劃法構建了全方位、全過程、多層次的審查監督體系。在審查批准方面，強化了全國人民代表大會的審查權，進一步細化了審查程序，明確全國人民代表大會財政經濟委員會進行初步審查、各代表團的審查等內容﹔在規劃調整方面，扎緊了制度的籠子，明確規定“國家發展規劃公布后，未經法定程序，不得調整”，並嚴格限定了調整的條件和報批程序﹔在對規劃實施的監督方面，明確形成人大監督、監察機關和審計機關依法監督等“組合拳”，確保規劃從編制、實施到評估的每個環節都於法有據、有章可循。這些部署安排，有利於推動規劃藍圖不折不扣地轉化為發展實效。
貫徹實施國家發展規劃法的實踐要求
習近平總書記指出：“法律的生命力在於實施，法律的權威也在於實施。”在推進中國式現代化進程中，貫徹落實國家發展規劃法，必須堅持系統觀念，依據法律規定完善實施機制，強化政策協同，構建從目標分解、政策支持、要素保障到監測考核的全鏈條法治化實施體系，將制度優勢轉化為治理效能。
強化社會發展年度計劃、其他各級各類規劃同國家發展規劃的有效銜接。“不積跬步，無以至千裡”。貫徹實施國家發展規劃法，首先要做實做細國民經濟和社會發展年度計劃同國家發展規劃的銜接﹔同時抓好其他各級各類規劃對國家發展規劃重點領域任務的細化落實，確保各領域的具體部署與國家整體戰略同向發力。對於國家發展規劃確定的約束性指標，要依法進行年度分解，明確年度進度底線，將其納入各地區、各部門的任務清單，確保不僅“算總賬”，更“算細賬”“算進度賬”。國民經濟和社會發展年度計劃作為短期調控手段，要服務於中長期的跨周期設計。制定年度投資計劃、重大項目清單時，要優先安排國家發展規劃確定的重大工程項目，將中長期的“規劃圖”轉化為可操作的“施工圖”，確保我國發展戰略目標積小勝為大勝。
增強宏觀政策取向一致性。宏觀政策形成合力是規劃落地實施的重要保障。健全國家發展規劃與宏觀政策協調和工作協同機制，是提升國家治理體系和治理能力現代化水平的重要保障。要建立健全以國家發展規劃為牽引的宏觀政策協調機制，把國家發展規劃作為制定宏觀政策的基本依據。通過法定程序，確保財政政策的“力度”、貨幣政策的“精度”、產業政策的“導向”在國家發展規劃的指揮棒下同頻共振。財政、貨幣、產業、價格、就業以及區域、土地、環保等重要政策出台前，要對照國家發展規劃的戰略目標進行合規性與一致性審查，並將安全、環保、社會監管等非經濟性政策納入一致性評估，防止因部門本位主義、層層加碼等情況導致出現宏觀政策“合成謬誤”。
構建規劃實施的資源要素保障機制。規劃落地實施離不開要素資源支撐保障。要依據法律規定，打破傳統的資源配置慣性，堅持項目跟著規劃走，要素跟著項目走。法律明確“中央財政資金優先投向國家發展規劃確定的重大戰略任務、重大政策舉措、重大工程項目”，這要求加強中長期財政規劃與國家發展規劃的動態匹配，確保國家戰略任務有長期、穩定的資金渠道。引導金融資本、土地指標、數據資源等優先向科技創新、綠色轉型、民生等領域集聚。對於不符合國家發展規劃導向的項目，不予核准、供地、貸款，防止盲目上馬、一哄而上。
加強地方發展規劃與國家發展規劃相銜接。習近平總書記指出：“各地區謀劃‘十五五’時期經濟社會發展，要在全國大局中精准定位，加強規劃銜接。”中共中央、國務院2018年印發的《關於統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，對理順規劃關系、完善規劃管理作出了制度安排。貫徹實施國家發展規劃法，重點在於維護國家規劃體系的權威性，確保全國一盤棋，堅持下位規劃服從上位規劃、下級規劃服務上級規劃、等位規劃相互協調。各地區在制定地方發展規劃時，要強化對標對表意識，建立嚴格的規劃備案審查和合規性審查制度。地方發展規劃在目標設定、空間布局、產業選擇上，要服從國家發展規劃確定的主體功能區戰略和重大生產力布局，對於國家明確的禁止開發區、生態紅線區等不得越雷池半步，對於國家確定的去產能、調結構任務不能搞變通。同時，既要防止地方保護和市場分割，又要避免機械執行。鼓勵各地結合自身比較優勢，找准差異化定位，但決不能搞與國家整體戰略相悖的低水平重復建設或無序惡性競爭。
完善全周期監測評估與考核問責制度。執行的保障在於監督。國家發展規劃法將規劃實施情況納入法治監督范疇，把監督、評估與考核作為抓落實的“硬杠杠”。要落實中期評估、總結評估等方面的規定，綜合運用現代信息技術手段提高評估的科學性。中期評估報告報黨中央同意后，提請全國人民代表大會常務委員會審議﹔總結評估報告報黨中央同意后，與提請審查和批准的下一個規劃期國家發展規劃草案一並提交全國人民代表大會。對於評估中發現的問題，建立“問題清單”與“整改台賬”，推動規劃落地見效。建立明確的考核問責機制，把國家發展規劃實施情況作為衡量各地區、各部門依法履職情況的重要參考。對於在規劃實施中搞形式主義、做表面文章，或者違規審批、盲目舉債、搞政績工程等行為，將依法追究法律責任。堅持有權必有責、有責要擔當、失責必追究，確保國家發展規劃落地生根、有效實施。
（作者單位：習近平經濟思想研究中心）
