【“十四五”規劃編制·專家建言】

“十四五”時期的生態環境保護，應以2035年基本建成美麗中國的目標為指引，做長長板、補足短板、以點帶面，全面開展目標設定、措施部署工作。具體來看，需開展或加強以下七個方面的工作。

將各行政區域生態環保和綠色發展融入流域、區域的生態環保和綠色發展大格局。基於長江、黃河流域生態環境大保護和綠色發展的規劃編制與推進經驗，建議在淮河、海河、鬆花江、遼河等大流域，在渤海灣等大海域，在以武漢、成都、長沙、西安等為中心城市的大城市群，在長三角、珠三角、汾渭平原等區域，全面開展流域和區域生態環保與綠色發展規劃編制工作，將各行政區域的發展和生態環保與流域、區域的大格局發展和全域生態環保結合起來，整體提升我國生態環保和綠色發展質量。

統籌提升鄉村生態環保質量與水平，促進城鄉生態環保工作協調發展。其一，規范鄉村垃圾分類和污水處理設施的建設和運行。調研發現，在我國南北部，垃圾分類和鄉村污水處理的建設標准和運行機制五花八門，技術和人才支撐能力參差不齊。建議加快研發符合鄉村特點和需要的雨污分流、廁所改造、污水處理新方法、新技術。出台鄉村垃圾及污水收集、處置政策時，宜考慮鄉村居住實際和鄉村經濟可承受性。對於分散居住的山區居民，可發展分散化、小型化污水處理設施。其二，在鄉村合村並居中統籌考慮生態環保工作。比如，防止一些地方在平整土地的過程中破壞樹林、濕地等鄉村生態，危及生物多樣性維護。

把握好環保標准和要求的提升節奏，以國際視野穩中求進地發展中國綠色經濟。其一，生態環保既要遵循自身規律，也要與經濟社會發展規律相適應。建議結合世界經濟發展態勢和中國經濟今后五年發展動態，評估環保戰略和措施對經濟社會的影響，堅持疏堵結合，將環保要求的提升與居民取暖、農民養豬等基層民生需求有機結合，與化工業發展等經濟發展事務密切統籌，使生態環保措施和要求與我國經濟社會發展水平相適應，防止個別地區和行業出現冒進現象。其二，開展生態環保工作要務實節約。調研發現，一些地方開展垃圾分類時，盲目採購昂貴的帶有掃臉、掃指紋功能的成套智能化垃圾桶，建設造價高昂的垃圾分類房、有機垃圾電熱發酵等設施，違背了制度設計初衷。

創新生態環保監管方法和手段。其一，在目前環保考核目標責任、環境標准等硬性制度的基礎上，豐富和發展政府間區域生態環境保護協議等制度。“十四五”時期，可參考山東省與生態環境保護部2020年6月簽訂生態環境保護與高質量發展合作協議的做法，在高質量全面協調發展的框架下，推進實施中央政府及其各部門與地方政府之間簽訂生態環境保護協議的制度，以促進生態環保標准結合地方實際，通過以獎代補等方式鼓勵地方設置更加嚴格的生態環保標准。其二，面對新冠肺炎疫情沖擊、全球經濟下行，建議強化企業信息公開制度，協助各方用好環境大數據，加強公眾參與的針對性，提升政府監管的有效性，實現更加高效、精准和彈性的環境管理﹔充分發揮信用管理、綠色金融和綠色供應鏈等綠色市場機制作用，形成政府監管、市場調節、信息公開和公眾參與的有機統一。

優化生態環境保護宏觀調控措施。其一，以生態環保守法為前提，對環境友好型產業兌現生態環保補貼資金和優惠政策，使補貼綠色化。其二， 優化煤炭消費壓減和能耗指標的區域實施機制，將產業發展劣勢地區的指標有償轉移到優勢地區。其三，在新的大氣和水環境保護形勢下開展排污權交易試點評估，限定該政策的適用領域和行業，使政策實施穩定化。其四，改革再生資源行業稅收。一些垃圾分類和回收企業銷售的廢品被當成產品銷售，實行13%的稅率，行業負擔總體過重。

重視一些領域和業態的特殊生態環保工作。在集約化工業發展和化工企業進園區的時代背景下，建議重視行業和園區發電、鋼鐵、冶煉等行業的飛灰和其他固體廢物資源化問題，大力發展循環經濟﹔西電東輸戰略的實施，給輸出地留下了大宗粉煤灰、爐渣、脫硫石膏等固體廢物，建議在國家和區域層面統籌利用、合理處置﹔對生態環保產業化項目的招投標、投融資開展清理整頓，避免投資盲目性、同質化，杜絕虛假技術，不斷提高環保市場核心競爭力﹔將各領域專業技術服務融入對企業的第三方綜合服務之中。建議相關部委緊密協作，培育一批集安全生產、職業衛生、生態環保、水土保持、森林和草原保護等專業技術服務於一體的第三方綜合技術服務機構，既減輕企業經濟負擔，也提升市場為企業提供技術服務的能力。為防止部門執法的條條化，建議將基層生態環保執法納入“十四五”綜合執法體系﹔出台雙創產業負面清單。此外，還要重視快遞、外賣等行業的環境污染防治問題，克服資源浪費和低水平回收利用現象。

提升常態和應急狀態下區域生態環保的組織動員和保障能力。建議國家明確地方垃圾分類與處置、工業固體廢物處置、污水處理設施建設目標，設置餐廚垃圾處理設施集中建設目標，重視垃圾焚燒底渣污染問題，跨行政區域分享工業固體廢物特別是危險廢物的處置能力，並在建設規模、土地供應、資金籌集等方面予以支持﹔強化相關部委對生態保護和生態建設的監督職責，完善領導干部自然資源資產離任審計制度﹔完善應急物資儲備、裝備配備、站點建設，強化傳染病疫情期間大氣污染物、水污染物、固體廢物造成環境污染的應急監測、應急處置能力。

（作者：常紀文，系國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）