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【國際移民研究】全球化時代國際勞務移民治理析論
2020年09月03日15:50  來源:中國僑聯

一、全球勞務移民的現狀與趨勢

(一)全球化與國際移民新趨向

全球化的一個重要方面就是跨國人口遷移日益頻繁,國際移民數量快速持續增長。21世紀的頭十年,全球移民人口增長速度相較20世紀后十年增長兩倍。聯合國數據顯示,2019年,全球國際移民人口存量已達2.72億,創下歷史新高。國際移民佔全球人口總數的3.5% 。移民工人約佔全球移民總數的三分之二,國際勞務移民在全球化時代也將呈現新變化、新特點,面臨新挑戰。

(二)全球勞務移民的特點與趨勢

按照國際勞工組織的定義,移民工人(migrant workers)是指在當前居住國處於就業、失業或尋求工作狀態的所有國際移民。全球勞務移民的驅動力源於移民來源國與接收國之間就業機會和收入水平的巨大差異。

總體來看,當前全球勞務移民在數量、分布、職業、流向等方面都呈現出以下新的特點和變化。一是流動日趨頻繁,移民工人數量不斷增長﹔二是性別與年齡分布不均衡﹔三是移民工人地區分布與接收國收入水平相關﹔四是臨時勞務移民(特別是低技能工人)的數量超過永久勞務移民﹔五是移民工人主要集中於低工資、低技能和低價值的部門或行業﹔六是移民工人地區分布較為集中,北美、歐洲和阿拉伯國家佔據六成。

新世紀以來,全球勞務移民領域出現的一些新趨向值得重視,如移民來源國與接收國界限不再清晰、傳統的移民工人類型劃分日益模糊、當前移民實踐相較於傳統實踐愈加多元。

二、國家層面:雙邊安排與勞務移民的國家治理

(一)雙邊勞務安排的歷史與現狀

在通過國內法律政策框架處理勞務移民問題的同時,國家間就勞務移民政策及移民工人權利等方面展開積極有效的對話、磋商和談判更為必要。雙邊勞務安排(bilateral labour arrangements, BLAs)作為國家間協商的結果,可以有效彌補單邊立法的不足,能夠體現雙方需求與合作願望,成為推進國家層面勞務移民治理的重要路徑和有益實踐。隨著各國政府在相關領域合作漸趨緊密,雙邊協議、諒解備忘錄這兩種形式逐漸成為雙邊勞務安排的主要類型。雙邊勞務安排的有效性,取決於相關國家移民治理體系是否健全,以及國際勞工標准與各國勞動規章對移民工人權益的保護力度。

(二)國家層面勞務移民治理的現狀與不足

在現實中,由於缺乏國際移民治理的基本制度和規制,許多國家仍主要通過單方面或雙邊途徑來解決移民問題。移民來源國與接收國、移民接收國之間因國內經濟社會環境不同而在移民政策方面存在一定差異,這既是客觀現實,也是未來需要改進的方向。

在國家層面勞務移民治理實踐中,部分移民接收國內部移民與反移民的矛盾給有關國家勞務移民機制建設及政策實踐帶來挑戰。各國政府應通過建立勞務移民的法律框架、國家間協議,參與多邊體系有關移民治理的合作等途徑,對移民工人的權益加以維護,進一步磋商協調推進國家間合作,以強化全球勞務移民治理實踐。

三、區域層面:區域合作與勞務移民的區域治理

(一)區域一體化進程與勞務移民治理模式

國際勞務移民的區域治理進程分為兩大部分:一是通過歐盟、東盟這類正式的區域性組織參與協調區域內國家間的協商、談判與合作﹔二是通過非正式區域磋商機制(RCP)推動區域內有關移民問題的對話與交流。在區域性國際組織推動下,區域性多邊勞務協定成為這一層面勞務移民治理的重要內容,主要分為專門性的區域性多邊勞務協定和區域一體化協議中有關勞務合作的規定。當前,不同洲際的區域性國際組織採取的勞務移民治理模式不同。

(二)區域層面勞務移民治理的進展與問題

區域性國際組織,尤其是區域經濟共同體一直是移民治理的重要參與者,在區域和次區域一體化進程中著眼於整體性移民政策的制定和實施。目前仍有相當多的國家主要通過單方面或雙邊方式處理勞務移民問題,較少採用區域協定這一類方式。同時,由於區域和次區域國際組織在組織規模和運作層面上的多樣性,以及治理機制和核心資源上的差異性,區域層面勞務移民治理在有效協調和治理效力方面存在不足。當前區域或次區域層面的勞務移民治理實踐已經取得很大進展,但仍有改進空間。

四、全球層面:國際規制與勞務移民的全球治理

(一)國際勞工組織:勞工立法和“勞務移民多邊框架”

國際勞工組織的各項公約訂立了國際社會公認的勞工標准,這些與包括移民工人在內的所有工人都密切相關,在促進勞務移民利益最大化、風險最小化方面發揮了重要作用。該組織致力於推動提升多邊體系方面的工作,通過構建治理框架來發揮作用,以真正體現對勞工群體權利和利益的尊重。該組織在推進勞務移民治理、移民工人權利保護、擴大國際合作等方面積極參與,為全球勞務移民問題的解決做出了重要貢獻。

(二)聯合國:移民工人權利保護的法律與行動

作為迄今最全面的保護移民工人權利的國際條約,《保護所有移民工人及其家庭成員權利國際公約》旨在防止並消除在移民過程各階段對所有移民工人及其家庭成員的剝削行為,為各國相關法律和司法、行政程序訂立標准,在確定移民工人權利及確保其得到保護和尊重方面譜寫了新篇章。

經過不斷努力,全球有關包括勞務移民在內的政府間合作機制取得了很大進步,正積極推動各成員國就移民問題達成共識,以務實態度處理可能爭議。同時,非約束性、非正式機制也為相關國家與利益相關者提供了交流經驗信息、共同解決勞務移民問題的機會。

(三)全球層面勞務移民治理的局限與挑戰

一是勞務移民立法批准率較低。出於對國內移民及勞務政策的不同考慮,許多成員國缺乏參與全球移民治理進程的內在驅動力。二是勞務移民法律政策效力不足。當前,國際社會已通過一項國際勞務移民的綜合規范框架,這些法律政策在實用性和執行力方面存在差異。三是全球移民治理機制有待健全。從全球層面來看,國際社會並沒有形成統一的全球移民治理框架和制度性規范。

五、國際勞務移民治理的未來趨向

勞務移民已成為國際移民政治與政策全球對話中的一項核心議題。全球勞務移民政策的制定需要國際社會深入思考、積極參與、綜合施策,並將其與其他發展戰略目標建立密切關聯,以助力全球可持續發展目標的實施。針對當前多邊體系下的勞務移民治理實踐,以及不同機構、組織之間面臨的協調與整合問題,應注意發揮聯合國及國際勞工組織的關鍵角色與協調作用,加快建立有效的全球勞務移民治理體系,以提升集體應對能力,並為實現各方互惠多贏創造條件。同時,應重視社會伙伴及其他非政府組織在勞務移民治理的作用。未來,如何從國家、區域以及全球層面推動合理、有序的勞務移民實踐,維護移民工人正當權益,促進各利益攸關方的合作多贏,是衡量勞務移民治理有效性的重要指標。

(作者路陽,華僑大學國際關系學院/ 華僑華人研究院副教授,碩士生導師,政治學博士。本文摘編自《華僑華人歷史研究》2020年第2期)

(責編:閆楓、邱王紫藤)