德國總理默克爾與法國總統奧朗德8月24日在德國首都柏林舉行會晤，就當前愈演愈烈的非法移民危機進行磋商，以便向歐盟施壓促各成員國團結起來並加快行動步伐。然而分析認為，鑒於歐盟多層治理結構主要依賴各成員國的共識，而這種共識因彼此立場不同又難以達成，因此未來一段時間，成員國被迫採取單邊或者雙邊行動將是一種現實的政策選擇。

“歐洲正面臨二戰以來最嚴重的移民危機”

“脫掉背心扔向空中，雙手攥拳猛烈揮舞，最后高舉勝利手勢。一名敘利亞男子迫不及待地從希臘海軍的救生艇縱身跳下，興奮地邊走邊慶祝自己成功抵達歐洲大陸。”這是歐洲新聞電視台近日報道非法移民如潮涌入歐洲的一個現場畫面。報道稱，在8月10日至16日短短一周之內，就有2.1萬名非法移民登陸希臘海岸，其中主要是躲避戰亂的敘利亞、伊拉克和阿富汗難民。

由於希臘、意大利和馬耳他這3個南歐國家的一些島嶼距離地中海東岸和南岸很近，所以來自西亞北非等戰亂地區的難民便取道地中海非法移民歐洲。國際移民組織日前發布的最新數字顯示，今年已有23.7萬名非法移民橫渡地中海進入歐洲，超過去年總和。據歐洲國際邊界管理署稱，今年1月至7月，約34萬移民來到歐洲，遠高於去年同一時期的12萬人。今年5月，到達歐洲的非法移民刷新歷史紀錄，7月更是暴漲，逾10萬名非法移民進入歐盟國家境內，是去年7月的3倍。分析認為，未來一段時間，隨著西亞北非局勢日益動蕩，非法移民涌向歐洲的勢頭會更加猛烈。

“歐洲正面臨二戰以來最嚴重的移民危機。”歐盟移民和內政委員德米提斯· 阿蘭姆普洛斯日前憂心忡忡地表示。默克爾本月16日也警告說，移民問題將成為歐盟的嚴峻挑戰，其嚴重程度甚至超過希臘債務危機。歐盟權威民調機構“歐洲晴雨表”最近的一份調查報告顯示，非法移民問題歷史性地躍居歐洲人最擔憂問題排行榜榜首。

“移民潮把歐盟沖成幾大陣營”

“雖然移民危機已經引起歐洲政治家和民眾的普遍擔憂，但歐盟各成員國對如何應對這一危機尚未達成共識，紛紛相互指責，推卸責任。”歐盟知名智庫歐洲改革中心移民問題專家嘎米諾·馬丁內茲在接受本報記者採訪時說，英國指責法國沒有負起監管非法移民的責任，致使大量非法移民通過連接兩國的海底隧道偷渡至英國，法國則批評意大利和希臘放任難民在歐洲流竄，意大利和希臘又把矛頭對准西歐和北歐富裕國家，不滿它們袖手旁觀。

根據現行的歐盟關於難民管理的《都柏林協定》相關規定，難民事務首先應由難民的第一入境國負責處理。第一入境國是歐盟難民治理的第一責任人，負責難民的救援、接待、注冊、審核發放到歐盟其他國家所需文件以及遣返等工作。作為非法移民涌入歐洲的主要門戶，意大利和希臘自身經濟形勢尚不見好轉，特別是希臘深陷債務危機而自顧不暇，根本沒有能力對洶涌而至的非法移民給予及時的救援和安置。這樣的結果就是，大量難民在歐洲海岸國家“搶灘”成功之后，便在邊界開放的歐盟國家內四處流竄。

在反恐、應對氣候變化等跨國界、泛歐盟問題上，歐盟所有成員國都需要公平參與。但在非法移民治理問題上，歐盟成員國很難一起共同應對，反而相互推諉，致使問題越來越棘手。歐盟的三大支柱機構歐盟委員會、歐洲議會和歐洲理事會多次召開會議，甚至召開特別峰會專門討論，建議提了一籮筐，但成員國自行其是、相互扯皮的局面並沒有明顯改變。美國華爾街日報近日發表的一篇題為“移民危機把歐盟撕成東西兩半”的文章稱，對於歐盟委員會想給成員國強制攤派難民安置指標的提議，歐盟東部和西部的成員國分歧嚴重，難以彌合。“移民潮把歐盟沖成幾大陣營，內部裂痕清晰可見”。

通過“共識”治理的歐盟常常很無力

英國政治專欄作家珍妮特·戴利日前在英國每日電訊報網站發表題為“如果不能解決移民危機，歐盟還有何用？”的文章稱，歐盟應對難民危機的軟弱無力，把大量難民推到國際人口黑市上，從而使歐洲的非法移民幾乎處於失控邊緣。歐盟存在的價值就是要抱團應對共同威脅，合力解決成員國獨力難支的問題，“如果在移民危機面前熱衷於開開會，而不是展現領導力和行動力，還要歐盟干什麼？”

今年以來，歐洲乃至國際上對於歐盟在應對移民危機上的“不作為”批評聲不少。有分析認為，歐盟不是不想作為，而是難有作為。長期致力於歐盟治理研究的德國知名政治學教授貝亞特·科勒—科赫在其著述中指出，歐盟作為一個多層面和多舞台體系的特殊結構，不是通過權威機構的表決來進行控制，而是通過一種十分艱難的共識來管理。這種治理體系可以傾聽各方聲音，有利於做出更加公平合理的決定，但對於擴容后的歐盟來說，由於其成員國歷史文化差異明顯，政治經濟發展水平也不平衡，要取得共識更加艱難，因此這種治理體系往往很無力。

就困擾兩國的非法移民偷渡問題爭吵了一段時間之后，英法兩國於8月20日簽署聯合聲明，宣布了一系列新措施：在法國加萊成立一個由兩國警方合作管理的聯合指揮控制中心，及時向兩國內政部報告任務執行情況﹔法國增加在英法海底隧道的警察數量﹔英國在隧道入口處增建柵欄、監控設備等，英國政府將為此在兩年內撥款1000萬歐元。

“正是歐盟多邊協商治理的低效，歐盟成員國才不得不採取單邊或者雙邊行動。這種應對之道在未來很長時間或會成為常態。”布魯塞爾一家關注移民政策的非政府組織工作人員托馬斯·哈德利斯頓對本報記者說。

（來源：作者任彥，《人民日報》2015年8月24日，http://world.people.com.cn/n/2015/0824/c1002-27504223.html）